都市圈規劃應尊重經濟規律
- 杭州寫字樓網
- 2019/3/21 13:38:25
日前，由山東省自然資源廳和泰安市政府聯合開展編制工作的《泰安市城鄉一體空間發展戰略規劃》進行公示的時間結束。該規劃提出“濟泰共建大省會，打造成為省會城市群的先行發展區”。這是2月19日發改委《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》發布后，地方最新的政策嘗試。此前不久，濟南合并了萊蕪市，并且規劃其為省會副中心。合并之后，濟南與泰安只有泰山間隔，此番提出共建大省會，可以說是再次擴圍。
這在省會城市中并非創新。此前已有合肥合并巢湖，而鄭州將中牟、滎陽、新鄭三縣改區。此外，還有流傳已久的武漢合并鄂州、長沙合并湘潭。在發改委發展都市圈的指導意見發布之后，此類活動可能會越來越多。
客觀而言，以省會為主的城市合并有其直接的功利目的。大城市近些年來的用地指標非常吃緊，合并可以緩解指標的約束。但隨之而來的是地區利益的平衡，合并區域的行政級別越高，利益越難平衡。故而，這種合并之后都會在規劃中做出一些相應的補償，一般會把新合并的區域規劃為產業新城，或都市新中心、副中心，等等。如此一來，一個城市就出現了多中心布局。
多中心和單中心對于城市發展孰優孰劣，一直是現代經濟和都市發展的焦點話題。在中國的城市規劃中，似乎是多中心理論處于優勢。原因在于，多中心的空間結構看上去更有利于空間公平。
都市圈本身是勞動力流動和經濟活動聚合的產物。克魯格曼指出，自然地理屬于第一性的地理，空間積聚屬于第二性的地理。對于都市圈這樣一個空間積聚的社會經濟發展的地理結果，空間公平顯然不是指自然地理上的均衡，而是經濟和社會意義上的公平。而經濟活動必然遵循經濟規律。所以，單中心和多中心的優劣，要根據能否改善經濟效能來評判。單中心更有利于經濟聚合，實現規模經濟。一般認為，如果空間聚集能夠實現規模報酬遞增，那就會強化單中心。但積聚也不是無限制的，當積聚的外部性成本激增，卻無法帶來相應的規模報酬遞增時，則會出現從單中心趨向多中心的狀況。
那么，如何評估規模經濟的報酬變化呢？其實有一個比產業規模更合適的考察對象，那就是勞動力的流動。產業是城市布局的核心力量，但根本的決定力量則是城市的勞動力規模。根據華東師范大學孫斌棟教授對城市空間結構經濟績效的研究，100萬勞動力規模以下，單中心的城市績效更好；100萬勞動力規模以上，則會呈現多中心績效更好的情況；但超過了283.38萬勞動力規模，則單中心重新取得優勢。也就是說，城市空間結構的趨向是單中心—多中心—單中心的變化，勞動力越多，流動越迅速，則城市越趨向單中心。勞動力流動和聚合帶來的經濟績效變化，直接決定了人均GDP、人均收入的變化。這是一個更為公平的衡量標準。
這也為國際經驗事實所證明。倫敦是世界最早積極推行衛星城、多中心的城市，大倫敦輻射周邊150公里范圍。但隨著1960年代以后倫敦進一步國際化，整個城市越來越集中于30-40公里的核心區。從各種發展指標看，無論是經濟、社會、環境可持續發展，倫敦都要優于以魯爾為代表的歐洲其它地區的多中心結構。洛杉磯長期以來被認為是從單中心走向多中心的典型都市發展樣本，但從人口密度看，大洛杉磯都市區（即洛杉磯-長灘-安納漢姆、里弗賽德-圣貝納迪諾兩個城市區）的人口密度都排名全美前10，密度相當高。不同于美國東北都市，洛杉磯的包容性相當強，排他性低，并且政府的開發限制少。所以，洛杉磯的建成區擴展得相當大，可以說其城市中心的“蔓延”范圍更廣，所以人口密度雖然高，但是人口圈層分布更為均勻。與其說洛杉磯是多中心，倒不如說是多點結的單中心。兩個巨大的建成區不僅實現了規模回報遞增，而且實現了規模互借效應。
故而，不管是經濟發展規律，還是國際經驗，都告訴我們，多中心并非都市圈建設的最佳選擇。地理上的均平結構并不能帶來社會的公平發展。目前在行政層次主導的都市化發展中，行政等級差別和行政分割規劃已經嚴重扭曲了城市發展。一些新城變鬼城，一些產業園空有注冊而無產業，這些問題已經屢見不鮮，在城市規劃中應引以為戒。都市圈的形成是經濟規律，政府引導可以更好地推動大城市的規模效益并增進社會公平，但必須建立在尊重經濟規律的基礎上。
（原標題：都市圈規劃應尊重經濟規律 評論員：李靖云）
返回頂部- 責編：8068
- 瀏覽:
- 來源：21世紀經濟報道