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　　自一年前國土資源部發(fā)布《節(jié)約集約利用土地規(guī)定（草案）》向社會公開征求修改意見之后，草案已于半年前在國土資源部會議上審批通過。今年9月，《國土資源部關于推進土地節(jié)約集約利用的指導意見》（下稱《意見》）正式實施，而這一指導意見對工業(yè)用地供給與利用提出了新的要求，將對工業(yè)地產市場產生長遠影響。

　　《意見》提出，目前國內工業(yè)用地產出強度較低、地區(qū)分化明顯，需在用地取得、供地方式等方面制定鼓勵政策，形成節(jié)約集約用地的激勵機制。而未來工業(yè)用地進一步優(yōu)化資源配置將從兩方面入手，一是引導新區(qū)土地出讓，二是鼓勵標準廠房建設和中小項目向標準廠房集中。

　　擴大工業(yè)用地投入產出比

　　目前我國工業(yè)用地產出率明顯低于發(fā)達國家同期水平。以產出率較高的上海為例，2010年產出為13.4億元/平方公里，僅為上世紀80年代紐約和東京的1/3和1/7。

　　從地區(qū)來看，工業(yè)用地產出分化明顯，341個國家級開發(fā)區(qū)中，工業(yè)用地產出強度達到12984.94萬元/公頃，高新技術產業(yè)用地產出強度為26668.11萬元/公頃。其中，工業(yè)用地產出強度最高達24.9億元/公頃，最低僅26.2萬元/公頃，二者相差萬倍。

　　與低產出率相對應的是大規(guī)模的工業(yè)用地供給。“以高額的住宅、商業(yè)土地出讓金來補貼低廉的工業(yè)用地，看似旨在拉動城市產業(yè)、就業(yè)和稅收，實則是非良性的土地財政循環(huán)。”月星集團投資管理中心副總經理周建成向記者指出。

　　國土資源部數據顯示，我國城鎮(zhèn)存量用地中工業(yè)用地比例偏高。2010年全國城鎮(zhèn)存量用地中工業(yè)用地比例高達26%，珠三角、長三角等一些制造業(yè)發(fā)達地區(qū)的工業(yè)用地比例超過40%，個別地區(qū)甚至超過50%。

　　為此，在土地供應方面，《意見》指出要嚴格核定各類城市新增建設用地規(guī)模，適當增加城區(qū)人口100萬～300萬的大城市新增建設用地，合理確定城區(qū)人口300萬～500萬的大城市新增建設用地，從嚴控制城區(qū)人口500萬以上特大城市新增建設用地。

　　在提高產業(yè)用地產出方面，《意見》提出，“原依法取得的工業(yè)用地改造后提高容積率但不改變用途的，不再追繳土地價款，鼓勵‘舊工廠’改造和產業(yè)升級，促進落后產能淘汰退出和企業(yè)兼并重組。推動特大城市中心城區(qū)部分產業(yè)向衛(wèi)星城疏散，強化大中城市中心城區(qū)現代商貿、現代服務等功能，提高城市土地產業(yè)支撐能力。”

　　引導新區(qū)產業(yè)用地出讓

　　在缺乏產業(yè)導入與支撐的前提下，許多中小城市尤其是三四線城市都陷入了以產業(yè)新城為名直接進行房地產市場開發(fā)的“造城大躍進”，但是由于市場周期與產業(yè)周期難以協(xié)調，產業(yè)空心化、新城地產化現象不斷凸顯。

　　同策咨詢研究中心總監(jiān)張宏偉指出，“被城鎮(zhèn)化”導致市場供應沒有辦法順利去化，或者賣出去之后由于配套不全等原因成為“空城”。“被城鎮(zhèn)化”與“空城”導致三四線城市面臨比較大的市場風險。

　　國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心課題組一項調查顯示，中國12個省會城市平均每個城市要建4.6個新城新區(qū)；144個地級城市平均每個規(guī)劃建設約1.5個新城新區(qū)。新城新區(qū)開發(fā)過熱產生的“空城”、“鬼城”現象已經讓很多中小城市陷入了危機。

　　為此，此次《意見》提出嚴控城市新區(qū)無序擴張，“嚴格城市新區(qū)用地管控，除因中心城區(qū)功能過度疊加、人口密度過高或規(guī)避自然災害等原因外，不得設立城市新區(qū)；確需設立城市新區(qū)的，必須以人口密度、用地產出強度和資源環(huán)境承載能力為基準，以符合土地利用總體規(guī)劃為前提。”此外，規(guī)定還要求新城新區(qū)規(guī)劃必須遵守《城市新區(qū)設立審核辦法》，嚴格審核城市新區(qū)規(guī)劃建設用地規(guī)模和布局。制定新區(qū)用地擴張與舊城改造相掛鉤的方案，促進新舊城區(qū)聯動發(fā)展。

　　“工業(yè)用地是新城土地供應重要組成部分，《意見》從土地出讓模式上緩解了新城新區(qū)投資過熱現象。”國務院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經濟研究部研究室主任劉云中表示。

　　去年國土部發(fā)布的《節(jié)約集約利用土地規(guī)定（草案）》中已經對工業(yè)用地供應方法提出先出租后出讓、設立出讓門檻的設想，根據這種出讓辦法，“拿地、抵押、再拿地、再抵押的滾動開發(fā)模式就可以得到遏制”，劉云中認為。

　　新型標準廠房或成趨勢

　　《意見》同時指出，需制訂扶持標準廠房建設和鼓勵中小項目向標準廠房集中的政策，加強標準廠房建設的土地供應，促進中小企業(yè)節(jié)約集約用地。

　　“標準廠房的出現實際上是為了滿足更多企業(yè)的需求，為了保證企業(yè)在其生命周期結束后還能繼續(xù)使用，”曾任聯東U谷副總裁的王東升接受記者采訪時表示，“但是場頻的配置會適當偏高，因而標準化也會造成成本的浪費。”“開發(fā)商可以把相對集中的行業(yè)，用相同標準來做；不同的行業(yè)，用另一種標準來設計，以此避免使用同一種標準所帶來的浪費。”王東升認為。

　　對此，《意見》表示鼓勵建設一定規(guī)模的多層標準廠房，支持各類投資開發(fā)主體參與建設和運營管理。

　　事實上，一些地方性土地指導意見也體現出類似的思路。《浙江省人民政府關于切實推進節(jié)約集約利用土地的若干意見》（浙政發(fā)【2008】3號）就規(guī)定：“對符合規(guī)劃、不改變土地用途，在企業(yè)原有建設用地上加層改造、提高建筑容積率的，不再增收土地價款，并減免城市建設配套費。

　　而本次出臺的《意見》中提出：國家級和省級開發(fā)區(qū)建設標準廠房容積率超過1.2的，所需新增建設用地年度計劃指標由省級國土資源主管部門單列，而對現有工業(yè)項目不改變用途前提下提高利用率和新建工業(yè)項目建筑容積率超過國家、省、市規(guī)定容積率部分的，不再增收土地價款。